Solicitud no es petición (en Derecho Administrativo)

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Este es otro de esos casos, no infrecuentes, en el que dos términos sinónimos en el lenguaje común no lo son en el Derecho. Y llega todavía un punto más allá: vamos a ver dos vocablos que, incluso siendo sinónimos en determinadas ramas del Derecho, no lo son en otra rama (o en determinadas de sus instituciones).

En concreto, este problema que da lugar a la necesidad de distinguir lo que a primera vista parece igual se produce en el Derecho Administrativo y, específicamente, en relación con la tradicional institución conocida como silencio administrativo. De manera concisa, el silencio administrativo consiste en la atribución de un sentido, estimatorio o desestimatorio, a la falta de contestación de la Administración al ciudadano en el plazo que tiene para hacerlo. La cuestión surge, necesariamente, a la hora de determinar cuándo se produce y cuál es el sentido del silencio administrativo. Según la regulación del procedimiento administrativo, dicho silencio se produce, fundamentalmente, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y, además, resulta siempre negativo en los casos de petición. Así pues, desde el punto de vista técnico-jurídico, ¿qué debe entenderse entonces por solicitud y qué por petición?

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Solicitud

La solicitud supone hacer una petición, a una Administración Pública, que se ampara en la aplicación de una norma a favor del solicitante o de otra persona. A partir de ahí se inicia un procedimiento administrativo en el cual la Administración no sólo está obligada a contestar, sino que tiene que acceder a la solicitud si se cumplen los requisitos establecidos en las normas. El silencio de la Administración, su falta de contestación, tendrá entonces efectos estimatorios o desestimatorios, según lo establezca la normativa aplicable. Y llegado el caso, podemos acudir a los Tribunales para que estos, en aplicación del ordenamiento jurídico, decidan si se nos concede, o no, lo solicitado.

Un ejemplo es la solicitud por un alumno a la Universidad para que se le convalide una asignatura de la carrera.

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Petición

La petición a la que se refiere la regulación del silencio administrativo consiste en el ejercicio del derecho de petición. El derecho de petición es un derecho fundamental recogido en el  art. 29.1 de la Constitución, el cual reconoce «el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley». Se encuentra regulado en la Ley Orgánica 4/2001 de 12 de noviembre, del Derecho de Petición.

El derecho de petición funciona como una norma de cierre del sistema, puesto que sólo se puede ejercer cuando no existe ningún otro medio previsto en el ordenamiento jurídico para hacer solicitudes, quejas o sugerencias mediante un procedimiento específico distinto (art. 3 L.O. 4/2001).

Es sujeto activo del derecho de petición toda persona natural o jurídica, con independencia de su nacionalidad (art. 1.1 de la L.O. 4/2001). Y lo puede ejercer ante «cualquier Institución Pública», la cual sería su sujeto pasivo.

Su objeto es cualquier asunto o materia comprendida en el ámbito de competencia de la institución pública destinataria de la petición, siempre y cuando el ordenamiento no establezca un procedimiento específico para su satisfacción (art. 3 L.O. 4/2001).

La forma de ejercerlo viene prevista en el art. 4.1 de la L.O. 4/2001: por escrito, que incluya la identidad del solicitante, su nacionalidad, el lugar y medio para la práctica de las notificaciones, el objeto de la petición, y la institución destinataria de la petición.

La institución debe contestar en el plazo de tres meses, especificando los motivos por los que se accede o no a la petición. Lo más relevante y característico del derecho de petición es que no supone, por sí mismo, derecho a obtener lo pedido, sino solo a que se dé una contestación. De tal manera que, si acudimos a los Tribunales, estos únicamente pueden obligar a la Administración a contestarnos motivadamente, pero nunca a estimar nuestra petición.

Un ejemplo real de petición es este que enlazo aquí, en el que unos padres solicitan a la Administración educativa que se construya un espacio de sombra en el patio del colegio.

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Hasta aquí la distinción terminológica y conceptual.

Que nos conduce además a una conclusión práctica: ante la Administración Pública, es siempre mejor presentar una solicitud que hacer una petición. Por tanto, el problema que se le presenta al práctico del Derecho (en cuya solución también tendrá que demostrar su buen estilo jurídico) será el de encontrar, entre el piélago de leyes y reglamentos, una norma jurídica que nos ampare en lo que solicitamos, para determinar si podemos presentar una solicitud, o nos tenemos que conformar con formular una petición.

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Lo que tiene de (puñeteramente) especial la forma de una demanda contencioso-administrativa

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Esta entrada está especialmente dedicada tanto a alumnos del Máster de Abogacía como a Abogados que, ejerciendo habitualmente en otros órdenes jurisdiccionales, tienen sus primeros asuntos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La estructura de las demandas formuladas en el seno de un recurso contencioso-administrativo es igual que la de las demandas civiles. Así resulta de lo que establece, muy someramente, el art. 56.1 de la LJCA, unido a  la aplicación supletoria del art. 399 de la LEC:  identificación de las partes, hechos (separados y numerados), fundamentos de Derecho (con indicación de cuáles son procesales y cuáles sustantivos) y petición.

Este simple esquema y la supletoriedad de la LEC nos pueden hacer pensar, si no estamos familiarizados con esta jurisdicción, que hacer una demanda contenciosa es lo mismo, formalmente, que hacer una civil. Pero no, no es exactamente así. Porque resulta que la sistemática de la LJCA nos tiene preparadas unas pequeñas trampas, las cuales parecen puestas ahí de propósito para los letrados incautos. Se trata de determinados extremos específicos a los que resulta obligatorio hacer mención en la demanda. Salvo una, no son cuestiones demasiado relevantes, o pueden ser subsanadas. Pero es fácil pasarlas por alto si estamos acostumbrados a hacer solo demandas civiles o laborales.

A continuación, el catálogo (creo que completo) de esas pequeñas y puñeteras trampas agazapadas diseminadamente por el texto de la LJCA. Las expongo ordenadas de mayor a menor trascendencia procesal (por cierto, todos los extremos que cito deben hacerse constar mediante el oportuno otrosí, esa palabra talismán):

√  La petición del recibimiento del proceso a prueba y proposición de los medios de prueba (art. 60 LJCA). Hay que hacer constar ambas, tanto la petición como la proposición de los medios, aunque, claro está, separando una y otra. Por lo que respecta a la solicitud de apertura del trámite probatorio, se tiene que hacer expresando «de forma ordenada», los «puntos de hecho» sobre los que debe versar la prueba. Es importante tener en cuenta que la jurisprudencia ha declarado que es correcto desestimar las solicitudes de trámite de prueba que carecen de concreción; por ejemplo las que se refieren como puntos de hecho objeto de prueba a «todos los extremos o todos los hechos de la demanda» (STS de 25-6-2008 y STS de 10-3-2009; Aranzadi RJ 2009\2146). No hay una regla específica sobre la forma de la proposición de pruebas, por lo que esta se hará conforme a las normas previstas en los procedimientos civiles: arts. 284 y concordantes de la LEC.

√  La indicación de la cuantía del proceso (art. 40 LJCA). Se trata de expresar cuál es el parecer de la parte demandante acerca de la cuantía del proceso, para su posterior fijación por el Juzgado o Tribunal. Si omitimos la inclusión en nuestra demanda de este otrosí, seremos requeridos por el órgano judicial para indicar la cuantía que proponemos.

√  La solicitud de vista o conclusiones (art. 62.2 LJCA). Es necesaria solo en el procedimiento ordinario, no en el abreviado. Afortunadamente, esta trampa nos permite una segunda oportunidad: si se nos olvida incluirla mediante otrosí en nuestra demanda, se puede solicitar posteriormente, en el plazo de cinco días desde la notificación de la diligencia de ordenación que declare concluso el periodo probatorio.

√  La solicitud de que el pleito se falle sin necesidad de recibimiento a prueba, vista o conclusiones (párrafo tercero del art. 78.3 LJCA). Esto solo está previsto en los procedimientos abreviados, no en los ordinarios. Y resulta además facultativo para la parte demandante. Se trata de optar por la utilización de lo que se ha llamado el «procedimiento abreviado exprés» o «abreviadísimo», que permite prescindir de la vista y pasar directamente, tras la contestación a la demanda, a dictar Sentencia. Obvio es que, si omitimos esta solicitud, la única consecuencia es que el procedimiento abreviado seguirá por sus trámites habituales.

Cuidado, pues, con estas trampas legales. Es preciso que las conozcamos bien para no apartarnos del buen y recto estilo en las demandas contencioso-administrativas.

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Cómo pedir eficazmente medidas cautelares (contencioso-administrativas)

Hace unas semanas participé en una mesa redonda sobre cuestiones procesales actuales del contencioso-administrativo, en la que tratamos el tema de las medidas cautelares. En mi intervención, intenté resaltar las dos ideas claves que, según mi experiencia, están presentes en las actuaciones de los abogados en esta materia. En primer lugar, que las medidas cautelares las tenemos que pedir contra el reloj, antes de que caiga sobre nosotros la espada de Damocles de la ejecución del acto recurrido; por eso, hay que solicitarlas cuanto antes mejor (en vía administrativa previa, incluso). Y en segundo lugar, que existe una incertidumbre bastante elevada sobre el resultado de nuestra petición, incertidumbre que deriva de la propia naturaleza de las medidas y de la redacción del precepto que las regula (art. 130 de la  LJCA), la cual está entreverada de conceptos jurídicos indeterminados.

Al hilo de lo expuesto en la mesa redonda, y espoleado por las opiniones de los Magistrados que me acompañaron, intentaré ofrecer en esta entrada (que tendrá por ello un sesgo más técnico de lo habitual) algunas pautas para procurar que nuestras solicitudes de medidas cautelares resulten más eficaces. En el bien entendido de que no se puede desterrar toda incertidumbre.

1.- En el escrito hay que centrarse en las concretas circunstancias de hecho concurrentes en nuestro caso. El art. 130 de la LJCA ordena al Juez, de manera reiterada, que en su resolución realice una «valoración circunstanciada» de todos los intereses en conflicto y, en su caso, una ponderación «en forma circunstanciada» de la posible perturbación grave de los intereses generales o de tercero. «Circunstanciada» significa que deben quedar explicadas de manera especialmente detallada las circunstancias existentes en el caso concreto.

2.- Además, tenemos que hacer un razonamiento de cómo se puede ver cercenado nuestro derecho si se sigue adelante con la ejecución del acto recurrido. Hay que hacer ver al Juez cómo las circunstancias de nuestro caso se subsumen en el concepto jurídico indeterminado previsto en el art. 130.1 de la LJCA para poder acordar la medida cautelar: que la ejecución del acto «pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso». Y además, debe razonarse también que la adopción de la medida cautelar pedida no producirá «perturbación grave de los intereses generales o de tercero» (art. 130.2 de la LJCA), que es el otro concepto jurídico indeterminado, cuya concurrencia implicaría la imposibilidad de acordar la medida cautelar.

La dificultad añadida, en ambos casos, es que se trata de convencer de una hipótesis, de la probable producción de un acontecimiento en un futuro, como lo denotan claramente los tiempos verbales escogidos por el legislador («pudieran hacer» y «pudiera seguirse»).

3.- Creo que no conviene insertar jurisprudencia genérica sobre las medidas cautelares, dado que lo relevante, según la LJCA, son las circunstancias del pleito en cuestión. En todo caso, podría ser útil mencionar alguna Sentencia anterior del Juzgado o TSJ en la que se hayan acordado medidas cautelares en un asunto similar.

4.- ¿Qué medidas pedir? Aunque lo habitual es pedir la medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto recurrido, no hay un «númerus clausus» de las mismas. Por lo tanto, también es posible solicitar medidas positivas (por ejemplo, la admisión de un estudiante en un determinado centro escolar y curso), como se va concediendo cada vez más en la jurisprudencia (véase el post al respecto del blog de Chaves).

5.- Si prevemos que el Juzgado nos pudiera exigir, para la efectividad de la medida cautelar, la prestación de caución o garantía para responder de los posibles perjuicios (art. 133 de la LJCA), conviene incluir en nuestro escrito alguna mención a las circunstancias que supondrían la inexigibilidad de dicha caución o, subsidiariamente, la fijación de una cantidad que sea asequible para nuestro cliente. Y, por supuesto, reflejar esta petición en el suplico.

6.- Aunque la LJCA no lo menciona, hay que adjuntar al escrito la prueba documental y pedir la práctica de los otros medios de prueba necesarios para acreditar la concurrencia de las circunstancias que aleguemos (art. 732 de la LEC, aplicable supletoriamente).

7.- La solicitud de medidas cautelares se puede hacer bien mediante otrosí en el escrito de interposición y/o demanda o bien en un escrito aparte. Según mi experiencia, es preferible esto último, porque así el personal del Juzgado no tiene que andar haciendo el correspondiente desglose para formar la pieza separada de medidas cautelares.

Como se puede comprobar, en esta materia (como en casi todas) el estilo debe tender a procurar la mayor eficacia posible a nuestro escrito, aunque esto no nos pueda garantizar, máxime aquí, el éxito de nuestras pretensiones.

P.S.: Estas pautas siguen, en realidad, la máxima de la que hablé al principio de la andadura de este blog: el mejor formulario es la ley.